《关于〈上海市社会救助条例〉实施中若干问题的意见》政策解读

一、起草背景

2017年，市民政局针对基层在社会救助管理中遇到的问题，出台了《关于印发修订后的〈关于本市社会救助工作若干问题的规定〉的通知》（沪民规〔2017〕3号，以下简称《若干规定》）。2019年，《上海市社会救助条例》正式施行，在施行过程中，基层又提出了一些亟需解决的问题，比如家庭责任的履行、违法行为的处理等。在对《若干规定》主要内容延续及部分条款修改基础上，结合基层调研中发现的普遍性问题，市民政局拟写了《关于〈上海市社会救助条例〉实施中若干问题的意见》（简称《意见》）。

二、起草过程

2019年12月，市民政局即拟写了《意见》初稿。由于该意见内容较多，涉及救助对象切身利益和基层实际操作，2020年以来，多次征求各区民政局意见建议，反复多次讨论修改，局领导多次专题研究，最终形成了《意见》送审稿。 ７月２７日，《意见》经局长办公会议审议通过。

三、主要内容

《意见》针对基层操作中遇到的亟需解决的普遍性问题，主要从家庭责任的履行、救助家庭的收入认定、救助家庭的财产认定、非本市户籍家庭成员的界定、拒绝配合核查情形的认定、最低生活保障对象违法违规行为查处、支出型贫困家庭生活救助有关问题等7个方面进行规范，提升救助规范化水平。

（一）关于家庭责任履行。《上海市社会救助条例》将社会救助制度“与法定赡养、抚养、扶养相结合”作为基本原则之一。《意见》明确了赡养、抚养、扶养义务的履行及不履行情形的处理，申请救助家庭人均可支配收入的核定，赡养、抚养、扶养费的认定与核算。对赡养、抚养、扶养义务人具备履行义务能力但不履行的，明确“申请家庭可以通过调解或者诉讼途径要求义务人履行义务。依法调解或者诉讼过程中，申请家庭生活确实存在困难的，可以申请临时救助”，主要是为了避免部分义务人不履行义务而将责任推向政府的情况。赡养费的计算延用了1999年以来的做法。抚养费的核算则主要参照《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》确定。

（二）关于救助家庭收入认定若干情形的规定。文件主要是对《上海市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况认定标准》、《上海市低收入困难家庭申请专项救助经济状况认定标准》关于收入认定规定的补充。在延续《若干规定》内容的同时，增加了两方面的规定：一是增加“可以领取失业金或养老金而不领取的，按照可领取的失业金或养老金计入计算”，主要考虑到社会救助是兜底性的制度安排，可以领取失业金或养老金的应该先领取，而不是直接申请救助。二是对“参加职工基本养老保险的，应当不低于本市职工最低工资标准”增加了一类例外情形，即男年满60周岁、女年满55周岁，缴纳职工基本养老保险费年限不足，根据有关规定继续缴费的，主要考虑这类人员大多实际上未就业。

（三）关于救助家庭财产认定若干情形的规定。主要延续《若干规定》关于财产认定的规定，并做了两方面修改：一是考虑到住房套数在低保、低收入家庭经济状况认定有关文件中已经明确，本文件不再重复规定。二是将“申请救助家庭中，优抚对象按照国家和本市规定享受的一次性抚恤金、烈士褒扬金、义务兵及其家属优待金（义务兵家庭优待金），退役士兵自主就业（灵活就业）一次性经济补助，自获得之月起三年内免于计入家庭财产”中“获得之月起三年内”的限定删除，主要考虑：根据中央有关文件规定：优抚对象相关待遇应与其它社会保障等公民普惠待遇叠加共享，有关抚恤补助优待金不计入收入。根据该文件本意，有关收入形成的沉淀资金也不应计入财产。另外，中央文件明确相关待遇具有国家对军人军属体恤和褒奖性质，应区别于一般的补偿收入。

（四）关于非本市户籍家庭成员若干特殊情形的处理规定。2018年，市民政局、市财政局联合印发《关于将本市城乡居民最低生活保障家庭成员中非本市户籍人员纳入本事最低生活保障制度有关事项的通知》，但通知规定比较笼统。《意见》对基层遇到的问题进一步规范，一是明确非本市户籍的子女需要满足“年龄未满18周岁或已满18周岁但仍在校接受全日制本科及以下学历教育”条件。二是明确本市户籍居民死亡，其非本市户籍的配偶或子女在本市生活，符合最低生活保障、支出型贫困家庭生活救助条件的，该家庭可以按上海户籍家庭申请相应的救助，但配偶再婚的除外。三是明确本市户籍居民因在监狱内服刑、被强制戒毒、宣告失踪等情形不能与家庭成员共同生活，其非本市户籍的配偶或子女在本市生活，符合最低生活保障、支出型贫困家庭生活救助条件的，该家庭可以按上海户籍家庭申请相应的救助。

（五）关于拒绝配合核查若干情形的规定。《上海市社会救助条例》将“拒绝配合对其家庭人口、收入、财产、支出等状况进行核查的”作为停止救助的情形。基层希望对“拒绝配合核查”的情形进行规定，以有章可循。为此，《意见》明确在受理、复核、处理高消费行为等阶段，申请人或享受社会救助的家庭逾期不提供相应材料且无正当理由的，可以认定为拒绝配合对其家庭人口、收入、财产、支出等状况进行核查。

（六）关于最低生活保障对象违法违规行为处罚的规定。按照行政处罚法，结合低保工作实际，确定了调查、事先告知当事人权利、重大执法决定法制审核、处罚决定、决定送达五个步骤。

（七）关于支出型贫困家庭生活救助有关规定。一是对支出型贫困家庭生活救助与本市其他相关救助制度的衔接做出规定，明确“享受本市最低生活保障待遇的家庭，不纳入支出型贫困家庭生活救助范围”，“申请支出型贫困生活救助的家庭，符合医疗救助条件的，先行申请医疗救助。”“申请支出型贫困生活救助的家庭中的重残无业人员等本市民政定期定量补助对象，其医疗费用可以计入家庭医疗费用支出，其本人不同时享受支出型贫困家庭生活救助。”二是明确计算申请救助家庭的医疗费用支出时，“须扣除已经获得的各类报销、补助的金额，包括城镇基本医疗保险及减负、总工会医疗互助保障、新型农村合作医疗保险补偿、少儿住院医疗互助基金报销、居民大病保险理赔、商业医疗保险理赔、医疗救助等金额”。三是对申请支出型贫困家庭生活救助经济状况的认定做出规定。四是明确除资金发放与复核的时间外，支出型贫困家庭生活救助的办理、复核及档案管理等参照最低生活保障相关规定执行。

四、关于有效期和实施日期的说明

《上海市行政规范性文件管理规定》第三十四条规定：“制定机关应当规定规范性文件的有效期……规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过5年……”。据此《通知》有效期设定为5年，自2020年１０月1日正式实施，有效期至2025年９月3０日。

五、文件依据

（一）《社会救助暂行办法》（国务院令第60号）

（二）《上海市人民政府印发关于本市贯彻〈社会救助暂行办法〉实施意见的通知》（沪府发﹝2014﹞60号）

（三）《上海市社会救助条例》（上海市人民代表大会常务委员会公告 第8号）

（四）中华人民共和国行政处罚法

【来源：上海市民政局网站】

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