唐大杰：应对疫情困境 制度创新大有可为｜爱思想网学人访谈

本文是爱思想网（aisixiang.com）的一篇专访，9月2日首发于微信公号“学人Scholar”。

访谈学者：唐大杰，赛意企业研究所研究部主任、武汉大学财税和法律研究中心客座研究员。

采访人：臧建文，财政学博士，河北金融学院讲师。

一、“企业获得感不明显”结论何以成立？

臧建文：我们注意到，您一直从事区域营商环境改善相关的调查研究工作，聚焦增值税、“五险一金”、企业所得税等专题，着力推进企业税费负担的减轻，增强税收制度的国际竞争力。

根据您的上述观察与分析，中央及地方政府在近些年来所实施的以减税降费为代表的供给侧结构性改革，其具体效果如何？请给予评价。一系列减税降费政策落实过程中，还有哪些亟待完善的地方？

唐大杰：营商环境评价是一套复杂的系统。2019年底，我参与了某市《优化营商环境条例》的讨论，提了十二条建议，改善营商环境既要改善各项指标，提高排名，更重要的是让企业有实实在在的获得感。今天不展开，就谈减税降费。

关于减税降费，第一个观点在我的文章《大规模减税，为何企业获得感不明显？》中说到了。在文中我考察了2015~2018年相关经济数据，发现GDP的增幅在下降，税收总收入的增幅和国内增值税收入的增幅在上升，而跑得最快的是国内增值税的增幅。

以此来判断就是说，减税降费尤其是作用于以制造业、实体经济为主的增值税收入，跑过了GDP，跑过了税收总收入的增速。这是企业对于减税降费的感受度不高的一个内在原因。

具体从微观角度来看，有几点是我们在《中国民营企业税负报告》里面谈的。

第一个层面是“营改增”之后，对原来已经适用了增值税的工业企业，“营改增”对它们没有正面影响，反而有反作用。那么反作用是什么呢？首先，它上游的企业或者它的服务供应商，以前是10%现在是9%或者6%的抵扣税率，以前是统一的营业税税率，现在反而抵扣不如原来那么高了。第二是，原材料行业里原来是不开票的，原来交货是不含税的。那现在统一都要开税票，那么原材料行业里面徒增了一块费。第三是“金税三期工程”上线加强了征管，使得以前的漏洞堵住了。这并不是说，堵了漏洞大家就应缴全缴了，并不是说这是个不对的事情，这客观上就是让更多的人交税了，这是客观的现实，尤其是那些中小企业，原来在税收的漏洞里面游走的中小企业，现在游走的空间很小了。

第二个层面是2016年中央决算报告里面提到“营改增”结构性减税5736亿元，其中有四分之一作用在房地产企业上，而工业企业获得的很少，只获得了一千多亿的减税 。

第三个层面，有些综合业务的企业，比如IT服务企业，它既有软件也有硬件，也有对项目的售后服务，或者说运维服务，那么它是有三种或者四种不同的税率。在这个过程当中判别税率适用的问题很严重，问题很复杂，导致了征纳人之间的摩擦成本很高，那么很容易适用偏高的税率。

这三个部分都是微观层面的分析，导致的结果是，因为政府一味地说自己减税的作用，但是实际上可能会有很大一部分企业享受不到减税降费的优惠，有些企业反而会加重。

实际上微观结构里面，如果不去对每一个行业有一个具体分析的话，就很容易在政策上面产生偏颇。所以说“企业获得感不明显”这个结论应该是成立的。

2月18日，国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制举行新闻发布会

我在这篇文章的后半部分提出了一个减税方案。我国的增值税标准税率当时是17%，当年又降到了16%。我提的是减掉6个点，从16%降到10%，我分析大概会直接降税1.38万亿元，结论还是相对乐观的，可以保证全年的税收收入是正增长。如果要再展开的话，在降费问题上我们做了一些工作。残疾人就业保障金是企业负担比较大的一种政府性基金。我们研究了减免残疾人就业保障金项目五年，结论是残疾人就业保障金这个项目设计不合理。第一，残疾人就业是政府福利或者是企业的慈善事业，不应该成为每家企业的负担；第二，残疾人就业保障金的收费方式不合理，它是按人头点算的，100个人里面要解决1.5个残疾人的就业，如果解决不了，就按1.5的比例来上缴残疾人就业保障金。这种点人头的方式对于制造业是不公平的，因为制造业利润低，提供的就业多，这种收费会抑制制造业对用工的需求。

可喜的是，财政部现在已经连续四年推出了对残疾人就业保障金的优惠政策。

二、应当推出普惠式养老保险

臧建文：针对“五险一金”中的养老保险，您发现职工基本养老、城乡基本养老以及公务员的养老机制存在不一致，尤其缴费方式、享受待遇彼此各异，造成养老保险制度的不公平，据此，您提出应采取低费率、低福利、全覆盖为代表的普惠型模式。根据上述建议，我们不难推出养老保险缴费基数是名义工资的城镇职工及公务员，低费率的推行可直接提升上述群体的可支配收入，但是，针对城乡居民，特别是农村地区的农民，如实行统一的低费率。

请问，其缴纳的费基，即计费收入，主要包括哪些呢？另外，可以看出普惠模式的推行，着力减轻的是企业用工成本，尊重劳资合作中对养老保险的市场化选择。请问，这是否与“五险一金”征缴过程中所强调的强制性相矛盾？如何进行协调？

唐大杰：如果我们梳理一下当前对于现有社会保险改革或者养老保险改革的进路，就会发现它有一定的障碍。对于全国现有的养老保险的产品化特征，它的区域差别、户籍歧视、支付和待遇不对应或者不公平等等，全国每个市县的养老保险都是独立的，全国统筹实际上不可能实现。这个障碍可能是无法逾越的。

我们回到为什么要设计社会养老保险这个概念。实际上，《宪法》第十四条里面有一句话，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，第四十四条、四十五条里面都有对于社会保障的一些说法。那么也就是说，国家应该为公民提供最基础的社会保障制度。所以说，国家不能够不给公民提供社会保障，这是前提。而这里的“国家”我认为应该指的是中央政府。基于这样的一个判断，我建议国家新设计一个高覆盖、低税率和低福利的全国统一的社保产品。

基于《宪法》的这个要求，第一点，政府应该对于那些没有劳动能力的、失去劳动能力的人提供最低的福利，这部分由民政部来提供。这是无条件的，只要你是残疾的、孤寡的、没有劳动能力的人，那就应该有一个最基础的生存的权利。这是政府的责任。

第二点，政府应该设计一个让全民都能参与的、无差别的、无歧视的全国统一的养老保险产品。这就是我们现在讨论的这个普惠式养老保险服务。

第三是说，在这个基础上提供一个激励多积累、多为未来考虑的“第三支柱”。企业可以给员工提供年金作为一种福利，商业保险公司也可以提供养老保险产品，这样国家在个税上提供一定的优惠，把“第三支柱”建起来，这三个层次就能够把全社会的基本养老整个体系建构起来，能够实现一个基本的框架。

我们原来讨论的比较多的是养老保险企业支付的一个部分，它存在高收费、低福利，或者说是福利的不确定（详见：唐大杰：大幅降低费率，建设普惠、公平、可持续的养老保险制度）。高收费带来了低覆盖，因为大家遵从度偏低。高收费、低覆盖、低福利这么一个企业职工养老保险，直接对应了企业的负担太重问题，也暴露了与城乡居民基本养老保险重叠效应，尤其是农民工对职工养老保险的遵从度偏低，进一步导致了它的不公平。这是一个事关全民的大话题，如果以后有机会的话再展开讨论。

我的基本态度是三点，第一点是建立高覆盖、低费率、低福利的全国养老保险，其第一步是降低养老保险费率。这篇文章去年发在《中国改革》上面。第二是要解决全国的转移接续的困难，这个困难是可以解决的，可以参照欧盟模式。欧盟在跨国家的转移接续的制度建设得非常好，我们可以借鉴。这篇文章也基本成型了，还未对外发布。第三就是要统一全国养老保险市场，统一产品，这里面有几个技术难点。统一市场也存在一定的制度性障碍。

三、抗“疫”举措要“有所为、有所不为”

臧建文：2020年2月初，苏州、上海、北京等地政府出台了促进企业复工复产的政策措施，对此，您给予肯定，并认为政府纾困举措也应遵循市场化原则，进而提出了包括降低餐饮零售等行业增值税率、缓缴社保费与降低养老保险缴纳比例等七条具体意见。

（1）请问，在公共政策制定与实施过程中，市场化原则或底线具体指的什么？

唐大杰：这里是指公共政策的市场化原则。李克强总理一再强调经济政策应遵循市场化 、法治化、国际化原则。就是说中央或者地方政府出台一个政策 ，要坚持市场化原则，政府制定政策要以最小化干预市场对资源的配置作用为原则。

（2）上述七条建议中，有六条涉及到政府层面的“有所为、有所不为”。请问，这是否与您所坚持的市场化原则相悖？

唐大杰：市场化指的是以市场原则制定政策，具体就表现在如果要提供消费券，那就应该由企业来做，比方说由美团来做，由饿了么来做，由支付宝、微信支付来完成，而不是说政府来主导；最彻底的市场化政策就是无差别发现金。所以说我的所有的建议里面都是最市场化原则的一些建议，唯一例外的建议就是我建议复工复产期间政府要提供口罩，提供口罩和防疫物资这部分费用不应该由企业来负担。

具体原因我有一篇文章（《复工复工复工！政府还能做什么？》）里面说到，在此不再展开。

（3）您如何看消费券这类刺激措施？

唐大杰：我个人认为政府发放消费券在拉动消费有五个方面的不足，概要的说就是：

1）政府决定，公允存疑；

2）搭配现金，不能纾困。也就是说最穷的人还是不愿意用消费券。

3）个性消费，难以满足。比如我想吃的是粽子，你给了我小笼包的券。

4）个体工商，难以惠及。个体工商户非常困难，但政府主导的发放很难惠及它们。

5）制造幻觉，粉饰实情。消费券对消费促进有乘数效应，发行者很容易夸大其词，制造促进消费的幻觉，实际上真实的消费刺激和纾困对象的受益情况很难掌握。

我引用中国发展研究基金会副秘书长俞建拖的意见，他说在当前的背景下，直接发现金比发放消费券更有效。第一能让低收入人群把钱花在他们更需要的地方；第二是可以尽快恢复和民生直接相关的行业；第三，发现金的操作成本低；第四减少行业的扭曲。消费券容易扭曲行业，因为它只对日常消费产品起作用。

四、给国民发钱是实在的“中国梦”

臧建文：为降低疫情对民生、经济的负面影响，您建议中国政府须及时发行特殊国债或启用中央财政的国库库底资金，来推行普惠式的现金补贴计划。但是，我们在分析美国等国家及地区的“国民发钱方案”，可以看出其并非普惠，而是建立在个人所得税收入申报数据的基础上，遵循“贫者多得，富者少得甚至不得”的目标，加大对中低收入群体的救助力度。

（1）在“国民发钱方案”的讨论中，政府与民间，冷热对比鲜明，似乎是“剃头挑子一头热”。请问，这背后的原因是什么？

唐大杰：首先，多数专家认为发现金给到老百姓手里的话，穷人还是不花钱，还是存着。因为有钱人、穷人都爱存钱。根据西南财大的《中国家庭收入报告》，中国有超过48%的家庭基本没有存款，现金当然是非常急需的很好的东西，发现金一定能够对消费有刺激作用。

第二，可不可以只给穷人发、不给富人发，或者给富人少发？这是有争论的。如果我们能较低成本地甄别居民家庭收入的高低，并且有通畅的发放途径的话，那倒不妨实行以穷人为主的发现金的方案。但是可惜我们既没有成熟的甄别方案，也没有通畅的发放渠道。就怕有钱人搭便车，反会导致更大的不公平。

第三，发现金的另外一个焦点问题是，有人会质疑中央政府释放太大的流动性，会不会导致恶性通胀？本方案总的发放量是三万亿元，实际上只占整个GDP的3%，这并不是一个很高的值。早在三月份，世界银行、联合国都呼吁各国尽力挽救经济、救助民困，总规模可以达到GDP的10%。

另外，流动性的释放会不会导致恶性通货膨胀呢？这在全世界近四十年的金融实践中是否定的。现在看到的房价走高，直接原因就是从金融部门利用政策贷款向外释放的流动性，有很大一部分跑到了投资产品当中去，促进了股市、促进了楼市。那么也就是说，央行释放了近两万亿的流动性，看来效率并不高。这恰恰说明了现有的这条流动性释放的纾困渠道是低效的、错误的，不如发现金好。而金融机构如何直接为中小微企业提供纾困帮助，这个问题尚待解决。

（2）在您提出的普惠型现金补贴计划，该如何保障纵向公平，即怎样剔除高收入群体，使得该方案更具有针对性，以有的放矢，直达弱势困难群体？

唐大杰：不言自明的是，人人平等是唯一公平的选项。通向公平的道路却非常艰难曲折。最大的障碍是人们对公平的认识。这是我要说的第四点。

是不是富人就不缺现金呢？这个结论也很粗糙。只能说对于富人而言现金的边际效应较低。政府不应该试图通过二次、三次分配来实现社会财富的平均化，这是最大的不公平。政府只应该维护每个人的基本权利和财产安全，并提供一个公平的竞争环境。

最后，正如我在文章的最后部分所说的，“也许，我国的‘发钱方案’还存在法定程序上的障碍，更需要决策者的进一步认识，但讨论这件事情却也别有深意。根据宪法精神，国家的财产属于全体人民。国家的财产从政府平均转到人民手里，这何尝不是一个实在的中国梦，再造共和的新实验。”所以，给全体国民无差别发现金有充分的正当性。

五、民生纾困六题

臧建文：您有着丰富的企业管理经验，并积极且执着的投身于公益事业，着手推动社会文明的点滴进步。疫情期间，您持续的撰文、发声，引人关注。

可否谈一谈您在“民生纾困六题”系列文章里的基本框架、脉络？

唐大杰：2月15日，习近平总书记在《求是》上面发了一篇文章，我看了后感觉应该借题发挥一下。于是写了篇文章发在财新网上，题目是《坚定信心、发展经济、稳定就业，希望在民间》。看到那么多的政府纾困政策到不了终端，民间不能直接受益，我认为真正的纾困要靠民间力量。自救的方案，无非是我刚才说的那些方案、措施。其实我要给大家鼓鼓气，因为大家在二月份的时候士气非常低落，我在文中说：“十四亿人都汇集在这防疫抗疫的滚滚洪流中，正气在民间，希望就在身边”。

随着疫情持续，到了三月份海外疫情开始蔓延之后，中国经济恢复的复杂度加大，三月份广东浙江已经开始艰难复工，海外疫情一来，那些本来要开的企业订单突然取消了。我几个朋友，本来有一点订单，把年前的订单做完，到四月份以后就没有订单了。我认为在疫情困扰，经济停顿，加上外部因素对我们的综合压力下，中国经济恢复需要照顾到或者说民间纾困需要照顾到各个层面，对于收入最底层的人来说应该是给他们发现金为主。

中国还有一个很重要的阶层，我们叫城市中产，中国已经形成了一个庞大的城市中产阶层。这些人的特征是受过高等教育，收入挺高，然后有一套房，多数有房贷和车贷。他们实际上是中国迈向现代化、迈向中高等收入社会的核心力量，是我们改革开放的最重要的成果之一。这些人在疫情中收入下降，有些甚至是失业的。他们同样需要帮助。

我建议给他们延缓房贷还款。希望银行给他们延缓一年到两年的房贷还款，让他们在期间找工作和恢复他的原有收入，给他们一个喘息机会。

延缓房贷并不是免交房贷，而是顺延还款，他们原来有三十年的房贷，现在无非是变成了三十一年后才终结。对于银行来说，这不是一个直接损失，它是有头寸上的损失，有利息收入上的损失。但这种损失是可控的，可以由央行定向释放纾困政策来解决。

利用主动的纾困手段反而可以挽留这个客户。如果原来客户失业半年，那这半年里面银行催款催不到，它就是一笔坏账。按照当下的政策，银行加强催收和资产处置，银行把房子收回去、拍卖，那这就是一个恶性循环，银行的损失更大。也就是说要主动去消解这个风险，实际上是对银行是有利的。

趁着利率市场化这个东风，利率也应该下降百分之二十。银行其实也在做，在武汉他们延了六个月，在其他地区各个银行的尺度不一样，有的银行可以申请，但是不敢大面积的推开。这个建议发表出来后得到了网上普遍的支持。

第三个群体是中小微企业。现在看来通过发放中小企业的贷款的普惠金融服务效率很低，有大量的贷款流到了投资领域去了，流到了炒房和股市里面去了。我的另一篇文章叫《银行帮扶小微为何力不从心？需改变责任主体，让核心企业发挥作用》，它的副标题是要创建一个服务于中小企业纾困的供应链金融。我简单的解剖一下——一家大型商超作为一个核心企业，它上游有数以千计的供应商，比方一个豆腐厂。一般来说是两个月给结一次账，出于纾困目的，能不能给这家豆腐厂缩短结账期，改为一个月给结一次呢？甚至是否可以提前把钱给豆腐厂就让它纾困？这就相当于是一笔流动资金的贷款。实际上商超的损失也是可控的。

上游企业可以提前结账。大型供应商还可以给下游企业提供一些定金模式、仓单抵押模式的金融服务。利用上述这些模式，核心企业、银行和政府三方一起设计一个供应链金融，给上下游的中小微企业提供纾困金融服务。这样的话银行也能完成普惠金融服务的任务，政府纾困资金也有了可靠的出口。5月18日《中国日报》翻译成英文转载了本文。

综合各种给企业的纾困政策，我认为社保费是企业最主要、最直接的费用负担。2月12日，我写了个建议，建议无条件直接免缴企业社保（财新网：免除企业社保费：政策越简捷企业越受益）。2月18日的国务院常务会议上，李克强总理就提出了企业免交五个月的社保费（后来延至年底）。感觉喜出望外。

对于微型企业，所谓微型企业实际上是个体工商户。我的建议就是政府直接给他们投放消费券。政府就一个月给它们投放多少消费券，委托美团、饿了么等机构来发放，直接作用于个体工商户。我一个杭州的朋友是做连锁餐饮的，他的加盟商都是个体户，他说目前的纾困政策到不了个体工商户，他说的非常肯定。这是第四个群体。

第五个群体是大学生群体。大学生就业困难不是第一年，今年是最困难的一年。就业前景特别悲观，这会削弱年轻人接受高等教育的意愿。而我国现在执行的是高额学费制，这会进一步打击他们升学的愿望。

国际上重视教育的国家里面，不管是发达国家还是发展中国家，他们的公立大学基本都是向自己的公民是免费的，更没有哪一个国家是把大学生作为营利对象对待的。另外，我们非常善待“一带一路”上来的留学生，非常善待数以十万计的非洲青年，给他们提供高额的奖学金，配备配套生活服务，这个难免会让中国公民有一定的失落感。那么借疫情机会，大家应该呼吁免除中国孩子入读公立大学的学费。

第六个群体是湖北人民。我的文章叫《湖北振兴最需要制度供给》，在长达三个月的思考中，湖北振兴方案中制度创新、制度供给比投资刺激、消费拉动重要一百倍。希望配套的制度设计和地方制度创新，可以为中央的“一揽子计划”和全国企业的热情支持提供制度保障。

给国民发钱、中产阶层缓缴房贷、为中小企业提供供应链金融服务、给个体工商户投放消费券、免除大学生学费、振兴湖北，这是我的2020年“民生纾困六题”的框架。