WTO专家对话：贸易有利于全球性灾难的恢复
【光明国际论坛笔会】
艾伦·沃尔夫（Alan Wolff）世贸组织副总干事
帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）世贸组织前总干事、巴黎和平论坛主席
霍建国
中国世界贸易组织研究会副会长、全球化智库（CCG）高级研究员
王辉耀
全球化智库（CCG）主任
当前，新冠肺炎疫情在全球蔓延，不仅给全球公共卫生造成巨大挑战，还给全球经济发展带来巨大冲击。世界上一些国家采取的抗疫措施间接推动了新一轮贸易保护主义的兴起，从供应链中断到个人防护用品短缺，这场国际危机突出了维护多边贸易体系的重要性。疫情下如何维护以世界贸易组织（WTO）为核心的多边贸易体制？WTO又该如何在全球疫情应对中发挥作用？近日，全球化智库（CCG）约请数位国内外知名权威专家学者，就新冠肺炎疫情对全球价值链的影响、多边经贸机制体制遭受的挑战、中美如何应对全球衰退的局面等话题展开讨论，以期提供疫情中世界经济走向的新视角，进一步维护多边贸易体系的持续发展。
1.疫情对WTO、多边贸易体制机制有怎样的影响
王辉耀：感谢各位专家学者接受我们的邀请，共同讨论新冠肺炎疫情对世界发展的影响问题。我想把话题集中在WTO上面。首先，我想我们需要认真分析一下：这场疫情，到底对以WTO为核心的多边贸易体制带来了怎样的冲击和影响？
艾伦·沃尔夫：WTO已发展了25年，多边贸易体系自提出也有75年左右的历史，但其对新冠肺炎疫情暴发并没有一个完备且及时的准备，因为我们目前正面对的是百年未有的全球变局和严重危机。
当前，世界各国已在力所能及的范围内采取了积极的财政措施，努力在不同程度上抵消经济损失。许多国家还实施了相关措施促进贸易，例如减免急需医疗用品的进口税。但值得注意的是，出于对本国市场供应的考虑，许多政府采取了出口管制措施，在贸易应对措施下，有许多是贸易限制性的。
6月10日，理发师在马来西亚吉隆坡的理发店内为顾客理发。10日是马来西亚进一步放松相关防疫限制措施首日。
在3月26日的二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会上，各个成员国作出了协调一致的反应，这在此次国际疫情应对中是首次。紧随其后的二十国集团贸易部长会议发表联合声明，承诺成员国将采取“具有针对性、适当性、透明度和临时性”的措施，同时强调“要将采取的任何与贸易有关的措施通知世贸组织”。到目前为止，各国履行这些承诺的程度并不一致。备受关注的透明度问题得到了一定程度的解决，但各国的贸易应对措施中仍然包含着限制贸易往来的措施。
此外，目前各国的出口管制、抢先购买、据称由国家支持的运输货物扣押、国家授权的生产和国内工业补贴等一系列举措都体现出各国想要尽快实现独立医疗供应的意愿。对此，尽管WTO在应对供不应求的出口限制方面提供了政策空间，但目前的问题不是缺乏政策空间，而是缺乏国际政策协调。
疫情暴发前，中美经贸摩擦已经使得许多企业开始重新评估供应链的生存能力。尽管当前的压力可能导致制造业回流，但企业更可能先考虑如何实现采购源头的多样化，逐渐转变投资方式。突如其来的疫情导致供应链失灵，这不仅是因为在供应链起点工人无法到达工厂进行生产，还因为商业性的空运几乎中断，市场同时在分销和消费端陷入枯竭。
帕斯卡尔·拉米：到目前为止，本次新冠肺炎疫情的规模、结束时间及其影响程度仍然存在很大的不确定性。我认为，疫情正影响着国际交往的五个方面：一是预防主义，二是补贴，三是贸易环境，四是出口限制，五是限制人员流动。
第一，预防主义。这里的预防主义强调的是谨慎，而不是保护主义。预防措施是指合理维护国内公民的需求，让人民免受风险、让国内生产商免受国外竞争冲击的相关措施。我认为预防主义将成为未来趋势。但同时，我们需要建立机制，以确保预防措施以透明、协作的方式出现，而不是滑向更具危害性的贸易保护主义。当前一些国家正在推进的本地化的体制就是实施预防措施的一个重要环节，但这可能会造成一定程度的价值链缩短，甚至会导致某些领域在一些税收产品上出现脱节甚至“脱钩”，例如医疗领域就十分可能出现这种情况。
第二，补贴。在本次疫情危机期间以及危机后，我们将需要巨大的刺激计划，这意味着将有更多公共资金、更多政府补贴、更多国有化，以及对经济的更多公共干预。
第三，环境。疫情扩散蔓延造成国际贸易环境日趋复杂，从而造成了贸易的扭曲。
第四，出口限制。疫情期间，许多国家和地区均实施了一系列出口限制措施，并且将持续一段时间。尽管目前在医疗物资出口方面的限制已经减少，但我认为同时应该减少在食品出口方面的限制。
第五，疫情也让众多国家和地区开始限制人员自由流动。尽管这听上去与WTO的运转没有直接关系，但通过《服务贸易总协定》（GATS）模式4的“自然人流动”，还是可以看到一些联系。
6月12日，民众在古巴首都哈瓦那戴口罩出行。新华社发
霍建国：如今，世界在连续不断的动荡中变得更为复杂：国际经济贸易竞争格局发生变化，新兴工业化国家的竞争力和影响力不断上升，国际市场竞争日趋激烈；而全球经济持续疲软、全球投资总额下滑的同时，大多数人认为这种恐慌已将经济全球化推向了另一轮发展，也有人认为当前发展趋势不利于经济全球化。
关于WTO，即使疫情并没有终止WTO改革的步伐，但近两年来WTO的改革并没有实现较大的突破。例如，关于WTO中对发展中国家的特殊与差别待遇争议，国际上一直有很多讨论。美国媒体发表了很多文章和报道，称发展中国家地位赋予中国一定的竞争优势，这并不公平。但我认为这个问题并不是WTO所面临的主要问题，因为这只是一个原则问题，事实上它无法为任何人带来利益，因为任何利益相关的问题都是需要协商谈判的。但如果我们保留这项原则，将让大多数发展中国家受益，而发展中国家的权重为WTO奠定了良好的基础。
事实上，在当前形势下，我们更应该集中精力去推进WTO改革。尤其是该领域的专家们，应共同采取措施来推动这项改革，同时深入思考我们为WTO改革应尽的义务。
2.为什么WTO对“疫后”恢复如此重要
王辉耀：如今，一些学者将国际贸易视为战时不稳定与战后恢复进行对比的关键因素。2008年金融危机之后，贸易的角色变得更加重要，它使各国能够在经济增长上相互依靠，并抵消部分财政和金融压力。
历史表明，贸易有利于全球性灾难的恢复。在未来的数月和数年中，开放贸易对各国抗疫合作、平衡全球供需以及促进经济长期增长等至关重要。无论是限制贸易或是允许自由贸易的措施，都将深刻影响我们摆脱这场疫情危机的进程。
自新冠肺炎疫情暴发以来，随着供应链的紧缩，工厂和边境的关闭，需求和贸易融资的枯竭，全球贸易已陷入困境。WTO预测，2020年全球贸易将下降13％至32％。而32%这样的经济数字已经可以和20世纪30年代的经济大萧条相提并论。几乎世界上所有地区的贸易都将出现两位数的下降。
同时，部分国家开始倾向于只关注本国的内部事务，并展开“指责游戏”阻碍国际合作，这使情况变得更加糟糕。目前约有80个国家限制食品和医疗用品等必需品的出口，而此类措施可能在短期内激增并加剧物资短缺的困境。另一方面，疫情促使“制造业回流”的呼声增加，一些国家可能会尝试提高关税以填补失去的财政收入，这种行为并不利于自由贸易。
历史经验和教训告诉我们，在缺乏有效的全球机制时，经济衰退会滋生贸易保护主义。正如一战过后，贸易才正要开始恢复，但恶劣的经济形势就先引发了一波贸易保护主义，而当时成立的国际联盟却无力制止。相比之下，像“1947年关税与贸易总协定”（GATT）这样的组织，则有助于刺激贸易自由化，确保政策环境的开放性和稳定性，防止在经济面临压力时出现倒退。这说明，仅由贸易主导的经济复苏是脆弱的，需要组织机构的支持。
值得庆幸的是，WTO中有针对相关议题的解决方案。但与其他国际组织一样，WTO的影响力近年来有所减弱，并落后于全球一体化的现实进程。因此，当前的危机使我们有必要重新推动WTO改革进程。
总之，开放贸易并不是解决我们经济困境的灵丹妙药，但它将会是推动解决疫情后世界上一些相关议题的基础。如果我们能够恢复WTO的力量，它将成为促进多边合作与经济复苏的催化剂，这是疫情后世界恢复的关键所在。
帕斯卡尔·拉米：我也认为疫情下贸易保持开放十分重要。WTO和多边贸易体制机制应该积极维护公平的竞争环境，这是贸易保持开放的基本条件，但目前这方面做得还不够，在疫情下更是显得不足。对此，我认为可以从以下几个方面进行改善：
第一，减少预防措施上的差异，主要是采取非关税措施的形式。这里指的减少预防措施上的差异，并不是降低关税，也不是降低预防水平，而是要减轻预防措施在程度和管理方式上的差异。尽管这种理念也体现在WTO实施卫生与植物卫生措施协定（SPS）和技术性贸易壁垒协定（TBT）里，但这是一个较新的领域。
第二，改善补贴的相关问题。目前《补贴与反补贴措施协议》（《SCM协议》）并没有很好地发挥其作用。相关方面的讨论在疫情危机前也已经有很多，美国、欧盟、日本与中国持有两种不同的观点。但或许将来的讨论会更容易一些，因为美国、欧盟和日本正在采取的补贴经济的行为以及让国家在经济中扮演重要角色的做法，使得它们实质上正在向中国靠拢。
此外，WTO关于出口限制的规则也没有充分发挥其作用。例如，WTO允许在一些紧急状态下对出口实施限制的“特例”存在，而现在的问题在于如何定义这些“特例”，从而避免“特例”被滥用。
各国能否尽快就WTO议程达成一致，对危机之后的世界来说意义重大。究竟WTO是否能发挥其最佳作用，我认为取决于美国最后是否愿意继续和WTO打交道，因为这将催生两种完全不同的应对方案。尽管我们期待美国愿意与WTO合作，但同时也要做好美国继续对抗WTO的准备。因为在本次疫情危机发生后，美国对WTO持有的立场仍然和之前相同，这非常令人遗憾。目前，欧盟以及多个国家达成协议，决定在WTO建立多方临时上诉仲裁安排，这或许给我们指明了前进的道路。
3.疫情下，WTO如何发挥更大作用，助力全球经济复苏
王辉耀：各位对WTO应对疫情的作用是有共识的。那么，重要的就是如何真正发挥这种作用？我认为，在短期内，WTO应采取措施以保证基本物资的贸易畅通，使物资能够到达有需要的地方。WTO还应就医疗用品等与疫情相关的商品展开谈判，以降低或取消其关税。还应推动降低非关税壁垒，充分执行《贸易便利化协定》，以帮助克服因疫情而加剧的“物流瓶颈”。此外，实施改革以支持经济长期复苏也很重要。例如，随着数十亿人在线购物、学习、工作或寻求医疗服务，完成WTO电子商务谈判已成为当务之急。
长期以来，农产品贸易被认为是WTO议程中最棘手的部分。但是，迫在眉睫的经济和粮食危机增强了各国作出妥协并找到前进之路的意愿。据世界银行估计，疫情会导致4900万人在2020年陷入极端贫困。调整农业贸易的竞争环境将有助于解决这一问题，并使食品供应链更具弹性。
WTO改革的重要性是显而易见的，问题是是否有可能实现改革？WTO秘书处应在推动变革中发挥更大的作用。组建抗击新冠肺炎疫情特别工作组，采用更灵活的诸边协议之类的调整也将有所帮助。但归根结底，WTO仍是成员组织。真正的变革要求大国发挥作用。总之，此次疫情给WTO提出了新的挑战。
此外，我们生活在与1941年截然不同的世界中，这个世界比以往任何时候都更加多极化，更加紧密联系，自由贸易的命运并非是由哪两方来简单决定的。我们确实需要恢复能够帮助实现疫情后多边主义的合作精神，特别是中美之间的合作，对于疫情后世界发展至关重要。
艾伦·沃尔夫：近日，为使WTO再次全面运作以应对全球疫情暴发带来的挑战，WTO召开了成员常驻代表视频会议。经验丰富的贸易专家提出了许多建议，包括更全面、及时的措施通知——使用高科技手段实时发布各类公告；加强监控以确保数据尽可能完整；暂停对相关医疗用品、医疗设备和药品收受关税；加强这些商品的贸易便利化，例如开通绿色通道等；加强行为守则和国际间的互谅原则，包括分配稀缺物资的指导准则、可解决的出口管制和同等措施（包括任何形式的抢购）的协定；组建WTO成员应急委员会或工作组。
此外，提前考虑贸易恢复措施，以下或许是应该做到的：减少影响粮食、商品和服务的贸易限制措施，无论采取何种形式（包括国内采购指令等）；广泛暂停关税，并在可能的情况下通过谈判达成减少和消除关税的规定——药品、信息技术产品、环境商品和已经具有低关税的产品应考虑达成零关税；提供更大的贸易便利化努力，例如支持《贸易便利化协定》的执行；实施卫生与植物卫生措施协定（SPS）和技术性贸易壁垒协定（TBT）；促进跨境服务供给；逐步恢复贸易融资；健全并强化对内投资审查的准则；完成电子商务谈判，制定关于国内工业补贴、农业支持方面的规则。
未来，WTO必须发挥更大作用，但目前最重要的问题是，已经抬头的向极端民族主义和民粹主义转变的趋势是否将会继续发展。如果照此发展下去，将会产生更多挑战，冲突政策的竞争结果将取决于各国领导人，这是一个需要付出足够关注和精力的问题。成立一个WTO政策规划委员会，对于我们规划未来贸易系统十分必要。目前，很有必要确保WTO秘书处内部有专业的政策规划能力，并可以与相关方建立顺畅联系。
霍建国：正如我之前提到的，我认为在当前形势下，我们应集中精力推进WTO改革，这将有利于为世界经济复苏注入信心。相较于在国际上引发很多讨论的“WTO对发展中国家的特殊与差别待遇争议”问题，我认为目前WTO的改革更应注意以下三个问题：
第一，改善规则，即如何对旧有规则进行补救，并启动新的规则。我认为这一点非常重要，因为我们在过去几十年的经贸发展中确实缺乏新的规则和变化，而现在必须这么做。
第二，改革贸易政策审查机制。当前的贸易政策审查机制仍存在一些不足，主要包括：审议机制与WTO其他功能相脱节，难以有效发挥约束职能，且审议结果不具有强制性；成员通报表现不佳，削弱了审议效果；对主要贸易大国的审议难以发挥约束作用。贸易政策审查机制一直是WTO的核心功能之一，在增强各成员方贸易政策的透明度、改善国际贸易环境、减少贸易纠纷等方面发挥着重要的作用。这些问题如果得到解决，将会更有利于WTO相关工作的开展。
第三，改革WTO争端解决机制。正如帕斯卡尔·拉米先生提到的，中国、欧盟和其他十多个WTO成员日前联合发表了部长声明，决定在世贸组织建立多方临时上诉仲裁安排。我认为这将十分有利于维护多边贸易体制。现在已有15个国家加入这一安排，如果越来越多的国家能够加入，那将是十分有意义的。在历史上，WTO信息技术协议（ITA）和自由贸易协定（ETA）以及其他一些安排都属于为应对临时挑战应运而生的安排。因此，面对当前挑战，我们也可以从这个安排开始，继续寻求新的突破。
当然更重要的是，WTO改革需要合作，尤其是大国间的合作。中国和美国是WTO的两大主要成员。中国明确表示要推动高水平开放，这对WTO改革是有利的，但同时也应注意开展一些有助于互相理解的谈判。
此外，妥善推动WTO改革对中国在当前形势下深化改革开放意义重大，同时也符合中国参与国际多边合作和在国际组织中发挥积极作用的需要。对中国来说，WTO改革是一场复杂艰巨的多边博弈，任重道远。我们需要明确哪些是与我们利益攸关的，甚至哪些关键点是我们必须坚持的底线，哪些是可以体现灵活性的，进而尽快组织专业团队，加强对重大问题的研讨并做好各种预案。一方面要警惕WTO改革中可能存在的陷阱，一方面要发挥中国的智慧和影响力，以WTO改革等为契机，开辟更加良好和可持续发展的外部环境。
（本版对话由全球化智库统筹、翻译）
来源：《光明日报》2020年6月16日12版