国务院印发《关于推进国有资本投资 运营公司改革试点的实施意见》管资本再向前一步

来源:中国青年报

近日，国务院正式印发《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》中明确区分了国有资本投资、运营公司的功能定位，提出了两种组建方式与两种授权机制，规范了国有资本投资、运营公司的治理结构和运行模式。

加快推进国有资本投资、运营公司改革试点，是深化国有企业改革的重要组成部分，也是改革和完善国有资产管理体制的重要举措。《意见》的出台被专家认为是在总结前期改革试点经验与问题基础上又向前一步，标志着国有企业改革进一步深入。

有利于实现政企分开

长期关注国资改革的上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善告诉记者，十八届三中全会以来，新的国资体系改革中关键的一个环节就是建立国有资本投资、运营公司。在2015年出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》两份文件中都对这一问题提出了要求。此次文件更加规范、明确地推进了这一进程。

“这次的文件与先前的改革举措是一脉相承的，它使国有资本投资、运营公司从方案开始落地。”北京师范大学经济与工商管理学院教授戚聿东说，“这是对国有资本授权经营体制改革的系统化实施方案，标志着国有企业改革进一步深入。”

“国有资本投资、运营公司的成立有效规避了政府对市场的干预，有利于真正实现政企分开。”中国企业改革与发展研究会副会长李锦告诉中国青年报·中青在线记者，之前投资公司和运营公司是分不清楚的。《意见》在国有资本投资、运营公司的功能定位上做了清晰的界定。

《意见》提出，国有资本投资公司要以战略性核心业务控股为主，开展投资融资、产业培育和资本运作等，从而发挥投资引导和结构调整的作用。国有资本运营公司则是以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资等方式盘活国有资产存量，从而实现国有资本合理流动和保值增值。

戚聿东认为，两类公司在产业领域的相对重要性、业务环节、投资程度等方面存在着差异。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以对战略性核心业务控股为主。而国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主。

具体说来，戚聿东指出，国有资本投资公司和国有资本运营公司的区别有三点：一是产业领域相对重要性的不同，前者偏公益类，后者偏商业类；二是业务环节的不同，前者重战略性投资，后者重财务性投资；三是投资程度的不同，前者控股，后者参股。这样区分二者功能和定位，充分考虑到了我国国有资本的普遍性、特殊性和复杂性，对不同产业、不同环节采取了不同的投资目标，符合战略管理思维。

“如此区分二者功能定位充分考虑到了我国国有资本分布普遍性、特殊性及复杂性的现状和特点，对不同产业领域、不同环节采取了不同的投资目标。”戚聿东说。

摸索最优授权模式

在组建方式上，《意见》提出，国有资本投资、运营公司可采取改组和新设两种方式设立。在授权机制上，《意见》提出，将按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。国有资产监管机构授权模式是指政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责，政府直接授权模式是指政府直接授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

戚聿东认为，实行这两种组建方式和两种授权机制是一个不断摸索的过程，经过长期的实践最终一定会筛选出最为符合实际的最优模式。

戚聿东介绍说，设立国有资本投资、运营公司，是将原有的国资委-国有企业两级监管架构变为国资委-国有资本投资、运营公司-国有企业三级架构，国资委直接管理国有资本投资、运营公司，不再参与国有企业的运营与规范。而国有资本投资、运营公司在整个架构中起到承上启下的作用，对上接受政府和国资监管部门的指导和监督考评，对下科学有效地考核国有企业董事会成员业绩、监督财务核算等。此举防止了国资委越权管理，给予国有企业以更大的市场化空间，从而实现高效能运作。

“政府、国资委、投资、经营公司以及企业这是一个权力的链条，这次的文件划分了整个职权链条，列出了职权清单，这个是很有意义的，总体上解决了这个授权的问题。”李锦告诉记者，“通过改革，国资监管机构以‘监’为主，国有资本投资、运营公司以‘管’为主，企业本身以经营为主，做到各归其位。”

此外，《意见》在两类公司的治理结构方面也进行了较为清晰的规定。国有资本投资、运营公司将设立党组织、董事会、经理层，从而规范公司治理结构，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。两类公司将不设股东会，由政府或国有资产监管机构行使股东会职权。祝波善指出，这是由两类公司的国有性质决定的。

细节尚待明了

公开资料显示，2014年7月，国资委选择中粮集团与国家开发投资集团有限公司，进行首批国有资本投资公司建设试点。2017年，新增神华、宝武、中国五矿、招商局、中交、保利等6家央企扩大试点，并在诚通集团、中国国新控股开展运营公司试点工作。同时，据不完全统计，各地方国资委也已改组组建52家国有资本投资、运营公司，国有资本投资运营公司试点和授权范围正在逐渐扩大。

此次《意见》是为针对国有资本投资、运营公司改革而专门设计的系统化实施方案，对未来试点改革的进一步推进起到了方向性、规范性的作用。但随着改革的不断深入，一些深层次的困难和问题仍待解决。

戚聿东指出，经过四年来的试点工作，国有资本投资、运营公司试点已取得了阶段性成果，两类公司试点功能定位逐渐清晰。以首批试点的国家开发投资公司为例，在以管资本为中心放活投资企业方面，国投公司以前的管控体系，决策权过多集中在总部，责任边界不清，子公司活力不足；某些管理职能延伸到三级以下企业，管得过多过细，存在“越位”“缺位”现象；同体监督偏软、问责不到位等。改革试点中，国投公司同步推动授权改革和监督体系改革；分类制定人才标准，实施差异化管理和激励；推动子公司成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，有效激发释放了企业活力。

不过，他也指出，四年来改革试点在取得成效的同时也暴露了一些问题。关于国有资本投资公司、运营公司之间的区分仍不甚明晰，地区之间存在差异，国资委与国有资本投资、运营试点公司之间的授权程度不尽相同，试点公司的治理架构逐步完善，但在选人用人权、薪酬考核权方面落实情况仍不理想。

戚聿东还表示，在进一步发挥国有资本投资公司平台作用方面，需要国资监管部门在面向国有资本投资运营公司的授权上作更积极的探索。

李锦也认为，接下来对国有资本投资、运营公司中的授权放权问题还需要做进一步的探索，权力放下去之后，对权力的具体划分还需要新的文件进一步推进。

祝波善则指出，推进改革试点的主体还需要进一步明确，组建两类公司的数量、具体方式以及组建原则都需要再做进一步的探索与规划。《意见》提出了改组和新建两种办法，可以由政府管理，也可以由国资监管部门直接管理。但具体谁来推进、规划、勾勒？哪些公司可以改组、哪些公司应该新组建？新组建的原则是什么？《意见》还未明确。

戚聿东说，被授权后的国有资本投资、运营公司如何“承上启下”，诸多细节只能在工作中不断趋于完善，如若不能伴之配套改革，投资、运营公司的功能将会被限制。随着国有资本投资、运营公司下辖的二三级混合所有制企业改革的深入，如何在混改企业中推进完善法人治理结构实现有效衔接，如何对民营企业派出的高管实施干部管理等，都需要具体界定。

此外，戚聿东还提出，国有资本投资公司、运营公司成立后是否意味着国有企业管理层级多了一级，这与现阶段一直在进行的压缩国有企业管理层级的改革任务是否符合仍有待观察。