ETC背后的思考：关于我国高速公路建设的思考与建议

张聚恩/文

2020年伊始，让国人最添堵的事莫过高速路的收费变革。一个没有经过充分测试的ETC系统，于1月1日起匆忙投入使用，造成严重的混乱，让万千司机坠入云里雾里，引发强烈质疑与批评。在技术进步的今天，出现如此低级错误，难以容忍；更有人评说，如果不让消费者知道自己花了多少钱，才买了这段过路权，在数字化时代，无异于抢钱。话虽糙，理不谬。

对此等大错，毫无疑问，必须严肃问责；应尽快处理错收和不实时显示消费额等问题，退回多收费用，并对此次改革的初衷和方式，予以认真反思。希望尽快完善系统，给国人一个明白，还消费者一个公道。

ETC的混乱不堪，其影响虽然恶劣，终究是暂时的，只要发力，认真去抓，系统功能完善指日可待，而真正严重的问题在于，在这次收费系统变革中，存在变相涨价的问题，引发不良后果，尤其需要重视。

所谓的“精准计费”，实则是在多数使用场景下的事实涨价；而对于货运，不按载重量，而按车型（轴）计收过路费，造成了影响更坏、更大的另类事实涨价，使广大运营者叫苦连连，甚至有可能造成部分运营者、特别是个体和中小企业破产或退出；其影响还将很快波及其他百姓，有可能引发新一轮物价上扬。这种做法违逆了国人的愿望和预期，在当前中美贸易战未曾止息、国内实业不振、就业困难的严峻形势下，带来了一定的负面影响。

这次变革的内容之一是“对货运过路费计费模式和标准的改变”（姑且称之为”新政“），已经产生了实际涨价的直接后果。

第一，双向总收费事实增加。

公路货运有满载和轻载、甚至空载的情况发生，一般来说，去程与回程的载重不同。按新政，只按车型不按载重，去程时对部分满载重车，过路费有可能低一些，但回程却要比过去付出更多。对于大部分运货车，双程总通行费将只增不减。

第二，由于不区分重泡货带来的通行费增加。

按货运常识，货物有重货和泡货之分，重泡货按货物的体积和重量之比区分。一般以每立方167kg为界划分。超过此标准的货物，按“实际重量”计费；低于此标准的，按“体积重量”计费；“体积重量”就是167kg乘以货物的实际体积。体积重量的概念已经平衡了实重与体积的关系，作为计费原则，陆运、空运、海运大体相同。

而新政完全不考虑重泡货，统统按车型收取通行费。这样一来，若是重货，过路费可能会少一些，但如果运送泡货，过路费无疑将增加，甚至大幅增加；而与民生密切关联的，如快递承运货物、日用品、消费品等，几乎都是泡货，注定会造成通行费大涨。其中，议价能力较强的快递业等，会立即把压力传递到最终用户，快递运费的上涨效应立等可见。

在决策实施新政时，应该充分注意到上述两个因素。对于不同运营者及其各自经营特点，对于双程载重不均衡现象和对通行费收取的综合影响，应进行分类分析。对于不按重量而按车型收取通行费带来的“涨”或“降”的发生比例及额度，应做定量测算。对新政带来的总体社会效果，应建立适当的数学模型，进行精细的定量计算。

新政实施还需要进行公开听证，听取广大消费者和民众的意见，与有关机构、部门，如国家邮政系统进行协调，充分考虑同其他运输实体，如铁路、海运、空运等的对接。对过去行之有效的规范／标准，哪些需要沿用，哪些需要调整，应开展相应的研究。

1月16日，《新京报》发表了一篇署名文章，作者为数据新闻编辑李媛，标题是“收不抵支，中国收费公路已经欠了5.7万亿的债”。可以用以下链接或点击文末的“阅读原文“去搜索浏览。

http://www.sohu.com/a/367230536_114988?_f=index_businessfocus_1_0&spm=smpc.home.business-pics2.2.1579151419538uHO1aO0

李媛的文章不长，但确为用心之作。文中那几张图表，很能说明问题。图表是作者根据官方统计数据，整理和编制而成的。她还提出了自己的一些尖锐的分析意见。为方便阐释观点，我列举部分数据如下：

到2018年末，全国收费公路总里程16.81万公里。共设主线收费站1316个。

收费公路通行费收入2010年为2859亿元，2018年为5552亿元，增长94%。而同期，收费公路支出由2827亿元上升到9622亿元，增长3.4倍。

自公布数据以来，除2010年略有盈余外，其余各年均亏损，且亏损额激增，从2011年到2018年扩大近12倍。

各年亏损数为：2011年323亿元，2012年566亿元，2013年661亿元，2014年1571亿元，2015年3187亿元，2016年4143亿元，2017年4027亿元，2018年4069亿元。

以2018年为例，全年共支出9621.8亿元。其中，偿还本金5066.7亿元，偿还债务利息2647.9亿元，养护589.3亿元，改扩建191.4亿元，运营管理707.2亿元，税费377.3亿元，其他41.9亿元。用于还本付息的钱占到80.2%，养护、运营管理等其他支出19.8%（为方便讨论，简化为八二开）。

从2013年到2018年，偿还债务本息支出占支出总额的比重，在最低的2013年也达73%。

收费公路的建设投资由两部分组成：资本金投入和债务性资金投入。从2013年至2018年，两类投入总额分别为133670亿元和298725亿元（约30万亿）。后者占建设投资总额的比重接近70%。

近年来，收费公路整体债务规模不断扩大，截至2018年，我国收费公路债务余额已经高达56914亿元（约5.7万亿）。也就是说，平均每1公里收费公路的身上，就背着3386万元的债。

基于上述数据的真实性和我的思考分析，为推动我国高速公路系统建设，特提出以下三点建议。

（1）修订与完善高速公路发展规划。

2004年，《国家高速公路网规划》经国务院审议通过，这是中国历史上第一个“终极”的高速公路骨架布局，也是中国公路网中最高层次的公路通道的总体设计。同期规划的国家公路网总规模40万公里，其中高速公路11.8万公里，普通国道26.5万公里。（高速公路和收费公路有一定差异，在2018年之前，非高速路桥也可收费建设。到2018年末，高速公路总里程为14.3万km，高速公路均为收费公路，占全部16.81万km收费公路的85%。）

具体目标是，到2030年，建成布局合理、功能完善、覆盖广泛、安全可靠的国家干线公路网线，实现首都辐射省会、省际多线连通、地市高速通达、县县国道覆盖。国家高速公路系统要形成由中心城市向外放射以及横贯东西、纵贯南北的大通道，由7条首都放射线、11条南北纵向线和18条东西横向线组成，共36条，组成“71118网”，总规模11.8万公里。

该规划指出：国家高速公路网具有支撑经济发展、推动社会进步、保障国家安全、服务可持续发展等重要作用，是国家意志在交通运输领域的具体体现，其核心功能包括：支撑经济发展，推动社会进步，保障国家安全，服务可持续发展：还特别强调，要充分体现“以人为本”。

这个规划覆盖的时间是到2030年，计划经两个阶段的努力，实现所提出的全部目标。现在，时间是2020年初，离规划的最后时限还有11年，但实际建成的高速公路总里程已经大大超过了《规划》设定的目标。后11年，怎么干？已经没有规划指导了；而且，出现了那么多新情况、新问题，必须做出正确的回答。修订2004年版《规划》已迫在眉睫。

在修订此《规划》时，除了对总规模、总里程、总布局做调整外，还应尽可能明确地回答：系统的最终属性和构成，建设政策与方针，管理与运行模式，管理运行实体的编制、职责与收支原则，服务承诺与标准，长期的收支宏观匡算、需要的国家政策与支持等问题。当然，这些内容也可以用其他文件形式予以反映，但一定要有，以便与规划相互衔接与支撑。

高速公路系统是宏大的立体交通体系的基本组成，为了落实《交通强国建设纲要》（2019年9月颁布）提出的目标和要求，需要对我国高速公路系统的发展，进行正确的再规划，制定切实可行的新发展路线图，使其与现代化强国建设相匹配，成为交通强国战略的基本支撑，这是一项重要的顶层设计任务，又是一项不可或缺的基础型工作。

现在，各行各业都在倡导“不忘初心，牢记使命”。交通运输部的“初心”和“使命”是什么呢？我以为，应该站在全中国人民大众的立场，着眼于国民经济的全局发展，从千方百计降低物流成本出发，去思考、去谋划，编制规划，制定政策措施。

交通运输部是全国人民的交通运输部，而不应是部辖实体与员工的交通运输部。交通运输部的“初心”应是“发展经济、惠及民生”，“使命”应是“建好、管好、用好大交通体系，构建畅通便捷、成本适当的交通环境”。交通运输部的职责不是（或主要不是）向全国人民报账单，而是向纳税人报告，国家投入是怎样使用的？为控制和降低物流成本做了哪些努力？取得了什么成效？

落实到公路系统，其“使命”应是：建设与现代化强国相适应的公路系统，提供优质、低成本的陆运服务，公路姓公，还路于民，让国人行平安路、快捷路、便宜路、舒心路。而具体到收费公路的收费，一个基本原则是，从现在起，只能降，不许涨。这不只是一个美好意愿，也是完全有可能做到的。

（2）立即终止“贷款修路、收费还贷”政策。

任何一项政策的出台，都有其背景与需求，也都应规定时限，不可能也不应该永续长存。“贷款修路、收费还贷”的政策始于1984年，已经执行了35年之久，取得瞩目成就，也带来巨大弊端。

弊端之一，负债率过高，“八二开”（还债占八成）的支出格局已从根本上扭曲了公路的社会公共属性。以2018年的收支为例，收费公路每100元通行费收入，要承担173元的支出，其中80%、即138元是用来还债的。这意味着，还债成了收费公路的基本任务；在某种意义上，所有高速过路人都是在为收费公路债主打工。

弊端之二，利益割据，地方插手，官商勾结，滋生腐败。交通运输部门、特别是各地交通厅局，已成众目睽睽之下的腐败大户，甚至出现前腐后继的串案、窝案，招商建路是其主要孳生温床。

当前，收费公路背负5.7万亿债务，已到危险边缘。按14亿国民计，人均3800元。按2018年GDP总量91.9万亿计，占比约为6.2%，等于全国人民辛劳一年的增加值。按现在的还债速度，十年二十年难以还请，而如果继续扩张规模，继续招商建路，将永远填不上这个窟窿。

我没有调查，也难以评估，现在的公路整体规模是否已能基本适应国计民生需要。但是，当年规划11.8万km（而且是到2030年），一定是有根据的。出现大幅度的超规划建设，究竟是什么原因，超规划项目是怎样得到批准的，都应认真分析。高速公路建设不应脱离实际需要，被利益集团绑架，而成刹不住的“快车”。

现在，部分收费公路已经出现流量小、道路利用率不高的现象。除了经济发展不均衡的原因，高企的通行费也使一些货运者望而却步，舍快取慢。于是形成了一个怪象，公路建成了，资源占用了，却并未如《规划》中描绘的那样：以人为本，最大限度地满足人的出行要求，创造出安全、舒适、便捷的交通条件，使用户直接感受到高速公路系统给生产、生活带来的便利。

破解这个怪象，我认为应从两方面下手，一方面，放缓建设步伐，严控铺摊子，上规模，尤其不能再盲目地上马新的收费公路，绝不能再扩大债务。另一方面，应切实抓好提升服务质量，扭转财务状况，降低运营成本，千方百计降低通行费，吸引更多人用收费公路。但最重要的是，应该立即终止“贷款修路，收费还贷”政策。

2017年10月，在十九大上中央明确提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，即著名的“房住不炒”论。面对当前的收费公路窘境，是否也应该提出“路行不炒”——路是供人们行走的，不能拿来成为官商勾结的炒作场，不能成为少数人或利益集团赚钱的机器，甚至成为他们零风险、取之不竭的“提款机”。

2018年以来，面对新形势，为贯彻落实中央关于“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”的部署要求，交通运输部在前几年工作的基础上，经深化研究，形成了《收费公路管理条例》修订草案，旨在促进收费公路控规模、调结构、降成本、防风险、强监管、优服务，使公路事业发展能满足人民群众日益增长的美好生活需要。

修订草案明确新建收费公路只能是高速公路，车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费公路，政府收费高速公路偿债期限应当按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置；经营性公路项目经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定，一般不得超过30年。这些都是让人感到欣慰的进步，但愿能够落到实处，把收费公路建设与管理工作做好。

（3）重新评估收费公路计费新政。

不能把新政的推行认作不可变更的既成事实，而应对其进行包括专家、用户代表在内，更多人参与的社会评估；评估后若需修正，则应坚决修正。对于新的收费模式与标准应进行负责任的重新测算；以总体不涨价为强约束，来确定新模式下的收费新标准。

国家的公路一定要姓公，这毋庸置疑。收费公路理应收归国有，回归公路的公益属性，只是时间早晚。完成还贷后，仍以各种理由延长收费的现象，不仅百姓不能接受，也是违法的。国家明文规定，经营性路桥有收费期限，可事实上突破规定的案例比比皆是。应努力遏制这些现象。

公路是需要维护与管理的，在特定国情和历史阶段，收取适量通行费，有一定的合理性。但我们现在的通行费太高了，说行路人苦不堪言，实不为过。通行费真的不能降吗？我看潜力和空间很大。如果能加快还清陈帐，不发生或少发生新账，而把通行费主要用于道路维护与运行实体的成本开支，就将拥有当下总支出五分之四的巨大降价空间。即使是在一个较长的还债周期里，我们还需要承受较高的通行费，但总趋势应该是“降”，而决不应该是“涨”。

从改变目前八二开的支出格局入手，在时间尺度上稍微远一点看，通行费高企的局面是可以改变的。但基本前提是，有效控制债务；当务之急是，按上述建议，停止商业性开发，杜绝债务性资本的增量涌入。

面对过高的通行费，面对全国实业经济的困难，我曾于2015年3月15日在我的微信朋友圈里呼吁，控制和降低全中国物流成本，革旧除弊，必须有所作为。差不多五年过去了，如今，我的这个愿望更加强烈了。希望在有生之年，看到公路系统乱象得治，还路于民、公路姓公的那一天到来。

不当之处，敬请指正。