浅谈闭会期间代表活动存在的问题及其对策的调研报告
浅谈闭会期间代表活动存在的问题及其对策的调研报告
闭会期间的代表活动，是人大代表依法履行职责和充分发挥代表作用的平台，是人大代表代表人民行使管理国家事务权力的重要渠道，是人大代表参加人民代表大会会议的基础和必要准备。自《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）实施以来，特别是近些年来，我区人大代表在闭会期间的活动范围逐步扩大，内容丰富多彩，形式新颖多样，效果日益明显，充分发挥了人大代表参与管理国家和社会事务的作用。但不可忽视的是，由于主观和客观等诸多因素，人大代表闭会期间的活动尚不尽人意，代表作用的发挥与《代表法》的规定和广大人民群众的要求还有明显差距，必须加以改进和加强。结合学习贯彻《全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用、加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），在对近年来我区人大闭会期间代表活动开展情况进行调查与思考的基础上，现就闭会期间代表活动存在的问题及其对策谈如下一些看法。
一、代表活动的主要问题
根据工作实践和调查了解，各级、各地区人大在闭会期间的代表活动主要存在以下问题：
1、代表活动的积极性不够高。一是各代表小组开展活动比较被动，缺乏应有的主动性和积极性，往往是常委会作了安排才去组织开展活动，有时活动起来也是应付了事；二是代表都是兼职的，一些代表以时间、精力、能力和所处环境条件有限为借口，不愿参加代表活动。
2、代表活动的参与面不够广。一是常委会组织开展代表视察、检查等活动时，每次活动通知代表参加的人数有限，而且参加视察的代表往往是便于参加的代表，常是一些老面孔，代表参与的面十分窄小；二是各代表小组开展活动时，有的代表常常缺席，如有的农民代表和企业代表，忙于农业生产劳动和生产经营，基本不参加集体活动，被群众称为“荣誉代表”；而担任要职的领导干部代表则忙于开会和应付繁重的事务，较少参加代表活动，被选民或选举单位称为“特殊代表”。
3、代表活动的形式不够多样。组织开展闭会期间的代表活动形式比较单一，平时只有代表视察、检查和走访、座谈等形式，缺乏活动方式的多样化、灵活性。
4、代表活动的指导不够到位。一是指导代表小组活动还不够及时有力，致使各代表小组之间组织开展活动发展不平衡；二是常委会虽然制定出台了一系列有利于代表活动开展的工作制度，但组织实施得不理想，有的制度形同虚设。
5、代表活动的实效性不够强。一是代表视察、检查、座谈等活动过后，往往只是一份简报、一条信息了事，而在办理代表提出的意见和建议等环节上抓落实不够，代表的作用发挥不明显，不能很好地调动代表的"积极性；二是代表小组开展活动有时的目的不明确，准备不充分，甚至有的只是为了应付交差，聚一聚、走一走、看一看了事，自然实际效果不佳。
二、存在问题的原因剖析
分析闭会期间开展代表活动存在的问题，我认为有以下几方面原因：
1、代表素质参差不齐。目前，各级人大代表的整体素质还不能够很好适应人大工作的实际需要。由于人大代表分布在各个领域、各个区域，因各种原因，代表的文化素质、能力水平、经验阅历不一样，存在着很大的个体差异；另外，每届新当选的人大代表占将近70，他们对人大工作一时不够熟悉，特别是对开展闭会期间代表活动的知识比较陌生。因此，有的代表因知识水平、履职能力有限，往往不愿参加活动，即使参加活动也不积极发言和提意见建议。
2、参与意识普遍偏弱。有的代表由于尚未树立正确的“代表观”，代表意识不强，对执行代表职务抱无所谓态度和存在患得患失思想；有的把自己混同一般群众，参与管理国家和社会事务的热情不高，既不善于为民代言，更不敢于主动大胆地持证视察或约见有关国家机关负责人；有的自感“人微言轻”，会上会后很少发言或提出意见；有的甚至一届五年代表当下来，没有提出一条建议，成为“挂名代表”。
3、组织指导落实不够。一方面，代表组长作用发挥不到位，他们大多主持着一个乡镇、部门或单位的全面工作，党政事务千头万绪，因而很少有精力和时间去考虑、组织代表活动。有的说自己工作已忙得焦头烂额，哪有精力和时间去搞代表活动；有的认为代表活动“不可太认真”、“多一事不如少一事”；有的还认为代表活动是多余的额外负担，是人大常委会硬性要求的，没办法推脱才不得不安排一次，根本没有负起组长的责任和发挥应有的作用；另一方面，常委会机关指导服务不到位，存在着“四多四少”的现象，即本身组织代表活动多，指导代表小组或代表个人活动少；组织城镇代表参加活动多，激请农民、工人代表参加活动少；发号施令指挥多，具体帮助服务少；蹲在机关多，下去调查少，从而，影响了代表活动的开展和质量。
4、制度措施形同虚设。目前，为促进代表更好地执行代表职务，发挥代表作用，地方各级人大逐步建立和完善了一系列制度，从而较为有效地推动了代表积极开展和参加活动，但尽管如此，由于措施还没有很好落实到位，以致影响了代表活动的开展。有的表面上看制度倒是制订了，而实际上却成为文件发发、本子录录、墙上挂挂的“代名词”，因缺少必要的监督检查，致使制度形同虚设；有的制度建立了不少，七折八扣真正能起作用的不多，激发不起代表活动的开展；有的制度内容与实际情况相脱离，不切合开展代表活动。
5、激励约束比较乏力。由于目前地方各级人大普遍没有建立代表执行职务的监督机制，代表干好干坏一个样，对代表执行职务的工作与活动缺乏具体的量化标准和要求，致使代表工作的积极性和主动性受到影响，出现了一些不参加代表活动、不联系选民、不为民代言、不办实事的“特殊代表”。
三、代表活动的对策措施
针对代表活动存在的问题，乘借学习贯彻《若干意见》的有利时机，应积极采取如下对策措施，努力促进闭会期间代表活动的有效开展。
1、切实加强代表培训工作。加强代表培训工作是提高代表素质，增强代表意识和履职能力的有效形式，是开展好闭会期间代表活动的重要基础。因此，一是要提高对代表培训工作的认识，把代表培训工作纳入人大常委会的重要议事日程；二是改变以往的代表培训工作只在每届的届初进行一次的做法，坚持每年抓好代表培训工作，做到常抓不懈；三是形式要灵活多样，做到集中培训和分片、分组培训相结合；四是为代表经常举办法律知识讲座；五是就如何开展好闭会期间的代表活动，提高代表工作的整体，组织代表进行研讨。通过培训，提高人大代表的思想文化素质和法律法规知识，增强代表胜任工作的能力，自觉积极履行代表的职责和义务。
2、重视提高代表参与意识。人大代表在大会期间的工作与闭会期间的活动都是执行代表职务，而依法开展或参加代表活动是经常的、持久的，需要更加主动和自觉地参与。因此，人大代表要强化对代表法的学习，进一步珍视自己的法定地位，明确自己的权利和义务，增强代表意识和参与管理地方国家事务意识，将荣誉趋动性转化为法定的责任感和使命感，时刻牢记选民或选举单位的重托，坚决摈弃“荣誉代表”、“特殊代表”等观念，正确处理好生产、工作与参加代表活动的关系，千方百计、积极主动地参加或开展代表活动。特别是领导干部代表更要放下架子，落下面子，以普通代表身份参加代表活动，真正体现为民代言，发挥代表作用，体现代表价值。
3、积极健全落实各项制度。要适应人大工作的新形势和新要求，针对不断发展变化的实际情况，围绕有效推进闭会期间代表活动的开展，积极建立和完善的各种制度，并抓好制度的贯彻落实。一是严格会议制度，代表无正当理由，都应参加人民代表大会会议、参加代表小组活动、参加人大常委会组织的各项活动。对那些不正常参加代表活动或人代会的“特殊代表”、“荣誉代表”、“挂名代表”等，人大常委会可在一定范围内、以适当形式予以通报批评；二是时间保障制度，一年内代表活动的时间，省、市、县级代表一般应不少于20天。作出这样的规定，既有利于约束代表按规定时间参加活动，又有利于领导干部代表所在单位，在计划工作时提早为其安排参加代表活动的时间；三是评议监督制度，对直接选举产生的人大代表，可采取书面与口头述职相结合的方式向本选区选民述职，然后由选民评议其履职情况。对间接选举产生的省、市人大代表，一届中至少应向原选举单位的人大常委会提交述职报告一次，由人大常委会决定全部或部分印发全体代表。通过述职，增强代表向选民或选举单位负责、受选民或选举单位监督的思想观念和自觉意识；四是奖惩激励制度，可根据对代表的评议情况和平时的了解、记载，由选区选民或选举单位进行公开投票考核，优秀者予以表彰及物质奖励，并应考虑推荐为下一届或上一级的人大代表候选人。对不称职票超过选区全体选民或选举单位全体代表半数的代表，要进行必要的帮助，或建议其辞去代表职务。
4、强化代表活动指导服务。一是实行人大常委会主任走访代表小组责任制，广泛征求代表对本地区各方面工作的意见和建议，并参加代表小组活动予以具体指导；二是在完善向代表通报工作情况制度，不断拓宽知情知政的渠道的同时，建立区人大常委会领导接待代表制度，不断加强人大常委会同代表的联系；三是完善邀请代表参与常委会重大活动制度，在一届中让每位人大代表至少列席一次常委会议，至少参加一次执法检查、视察或调研活动；四是在闭会期间开展形式多样、丰富多彩的代表活动，比如组织代表旁听法院公开审理的民事、刑事、行政诉讼案件的庭审，参与强制执行案件的执行，参加相关措施方案出台前的听证，以充分调动广大代表的积极性；五是围绕代表活动做好深入细致的服务，活动前要引导代表紧紧围绕党委的中心工作、法律法规的实施和广大人民群众普遍关心的热点问题进行充分准备，活动中要让代表们充分发言提出意见，活动后要认真研究代表反映的各种意见、建议和要求，督促政府及职能部门负责任地答复和解决，不断提高代表活动的实效性，增强代表的责任感。
5、探索建立激励约束机制。一方面，要加强选民对代表履行代表职责、开展代表活动情况的监督，因为代表开展代表活动并不只是荣誉，也是义务和责任，代表必须对选民负责。常委会及其办事机构要增强代表活动的透明度，通过多种渠道向广大群众公开代表活动的情况，将代表活动置于社会监督之中，并通过代表述职和选民评议等形式，促进代表履行职责。另一方面，要建立健全人大代表履职尽责的激励机制，具体来说，一是按照法律规定，应依法保障代表活动经费；二是在条件成熟时，逐步实行代表执行职务津贴，以调动代表履行职务的积极性，增强代表的责任感；三是适时召开代表经验交流会，对先进的代表小组和优秀的人大代表进行表彰奖励。通过建立激励约束机制，充分调动代表依法履职的积极性，不断增强代表的责任感和使命感，推动代表活动的开展，切实提高闭会期间代表活动的质量和实效。